Jelmer's Infostek
uw dagelijkse portie commentaar,
verzorgd door Jelmer Uitentuis
Overstappen op verplichtend arbeidsmarktbeleid versterkt de verzorgingsstaat
Grenzeloze solidariteit vereist actieve universalistische verzorgingsstaat gericht op arbeid
Het boek Grenzeloze solidariteit kwam onlangs uit bij uitgeverij de Balie, Amsterdam. Het is een zoektocht naar een immigratiebestendige verzorgingsstaat. Onder redactie van Jelle van der Meer en Han Entzinger wordt gekeken naar hoe migratie invloed heeft op de verzorgingsstaat, en hoe de verzorgingsstaat zou moeten worden vormgegeven om met migratie om te gaan. In het slothoofdstuk geven Van der Meer en Entzinger een viertal concrete vormen van het organiseren van solidariteit; die van Integratie, die van Verschraling a l’americaine, die van differentiatie en die van staat en grondgebied.
In de Helling van december 2003 zet Van der Meer deze routes uiteen. De analyse die daaraan ten grondslag ligt wordt kort uit de doeken gedaan, maar is uitgebreid beschreven door de verschillende auteurs in het boek.
Er wordt in het boek uitgegaan van twee expliciete assumpties; mondialisering is een deels autonoom proces, en migratie is dat ook.
Daarbij wordt gegeven dat de verzorgingsstaat een nationaal stelsel is,en dus in wezen anti-internationaal. Door vervagende grenzen komt de klassieke verzorgingsstaat onder druk te staan. In het boek wordt naast legale immigratie, ook de illegale besproken. Dit vormt een essentieel onderdeel van het boek, maar vertroebeld de te voeren discussie over het boek eveneens. Omdat bij illegalen de solidariteit informeel moet worden geregeld is het een op een andere wijze te benaderen groep. Natuurlijk is de vraag legitiem of er niet moet worden gestreefd naar insluiting van hen binnen de instituties van de verzorgingsstaat, een terugkeer naar de situatie van voor de koppelingswet.
Een derde assumptie die niet expliciet besproken wordt is die van solidariteit; het ontstaan van de verzorgingsstaat als systeem van naastenliefde. Er wordt wel onderscheid gemaakt in verschillende vormen van solidariteit, maar dit geeft niet afdoende antwoord op de vraag of het werkelijk solidariteit is die met name de geinstitutionalseerde verzorging heeft vorm gegeven. Solidariteit is, volgens Van Dale, een bewustzijn van saamhorigheid en bereidheid om de consequenties daarvan te dragen. Dit brengt met zich mee een altruistische houding die naastenliefde laat prevaleren boven het rationeel economisch gewin.
Over de ontstaansgeschiedenis van de verzorgingsstaten zijn twee theorieen van belang, de ene is de historisch vergelijkende theorie van Zorg en de Staat van Abram de Swaan. De ander is de theorie van de drie soorten welvaartsstaten door Gosta Esping Andersen. Beide theorieen geven aanknopingspunten om de toekomstige ontwikkeling van de verzorgingsstaat te kunnen voorspellen. Zij het dat voorspellen moeilijk is, en wellicht ingehaald zal worden door de praktijk.
Allereerst de ontwikkeling van Zorg en de Staat. Het algemene idee is dat verzorgingsarragementen ontstaan zijn om ongewenste externe effecten uit te bannen, en dat door het dilemma van collectieve actie, de verantwoordelijkheid hiervoor bij staatsorganisatie kwamen te liggen. In het geval van armenzorg waren de rijke mensen bedelarij zat, het werklui schorem zou moeten worden opgevoed. Zo haalt de Swaan enkele voorbeelden aan. In deze theorie wordt eveneens de nadruk gelegd op het idée van civiclisering van de maatschappij; het gedrag van mensen wordt, met het ontstaan van de instituties van de verzorgingsstaat zodanig gestuurd dat mensen zich binnen bepaalde gedragsnormen gaan gedragen omdat zij anders geen aanspraak meer kunnen maken op de regelingen van de verzorgingsstaat.
Naar de huidige discussie toe kunnen we dus twee dingen concluderen; allereerst dat externe effecten van invloed zijn op de richting van hoe verzorging wordt geregeld. In het boek Grenzeloze solidariteit wordt ingegaan op het beperken van immigratie als huidige beleidstrend, daaruit valt te concluderen dat immigratie als ongewenst wordt beschouwd. In dit geval is zelfs een supranationale trend waar te nemen, want landen stemmen hun immigratiebeleid steeds meer op elkaar af, en binnen de EU worden er inmiddels afspraken over gemaakt.
Als tweede conclusie is de mate van sturing die verzorgingsarragementen geven aan het gedrag van mensen. Omdat mensen aanspraak willen kunnen maken op de arragementen van de verzorgingsstaat, zullen zij zich voegen naar de daarin geldende regels. Bij immigratie ligt er de, steeds groter wordende, druk om te integreren als voorwaarde voor deelname binnen de instituties.
De discussie over waarden en normen die momenteel gaande is heeft hiermee te maken. Er wordt binnen de samenleving actief en dynamisch nagedacht over wat wel en wat niet toelaatbaar is; wat onwettig gedrag is, en onprettig gedrag. Het gaat daarbij trouwens meer om het rechtstatelijke aspect, wat, hoewel logisch inconsequent, bij immigratie zijn weerslag heeft op de rechtpositie van immigranten.
Maar simultaan aan deze discussie kan ook de discussie over de positie binnen de verzorgingsstaat worden beschreven; de voorwaarden om binnen de verzorgingsstaat aanspraken te kunnen maken, heeft te maken met het vertoonde gedrag. Wat men in een verzorgingsstaat niet wil sluit men uit door een institutie in het leven te roepen die dat ongewenste gedrag stuurt. Het gaat er dus niet om mensen uit te sluiten, maar juist bepaald ongewenst gedrag.
In dat licht moet dus ook worden gekeken naar de gevolgen van immigratie voor de verzorgingsstaat. Het ongewenste effect van immigratie zou zijn een massale toestroom binnen bijstand, WAO, zorg, enzomeer. Als dat zo zou zijn geweest dan is simpelweg uitsluiting van immigranten uit deze mechanismen een optie. Maar dat gebeurt niet, omdat instroom in sociale zekerheid niet het werkelijke ongewenste effect is. Het ongewenste effect dat de verzorgingsstaat wil voorkomen is dat mensen niet integreren en daardoor in een sociaal isolement terecht komen, waardoor ze gedwongen worden op illegaal of onprettig gedrag terug te vallen.
Dit is de analogie met illegaliteit, welke bestaat bij de gratie van uitsluiting uit de verzorgingsstaat, en die hoe dan ook ongewenste effecten met zich meebrengt. Maar weinig verval in crimineel gedrag, omdat de illegaal zich veelal bewust is dat hij niet gepakt moet worden.
De tweede theorie over het ontstaan van de verzorgingsstaat gaat uit van de politieke regimes die in de landen gelden. Door Gosta Esping Andersen wordt onderscheid gemaakt tussen drie typen verzorgingsstaten; de Anglo-saksische, de conservatief-corporatistische en de Scandinavische sociaal democratische. In verschillende landen hebben regeringen een ander uitgangspunt voor de verzorgingsstaat genomen, en dat werkt door in het beleid. In Amerika is het regime uitgegaan van de individuele verantwoordelijkheid van mensen om zelf in hun behoeften te voorzien; de staat springt pas bij als het echt niet anders kan.
Conservatief corporatistisch beleid gaat uit van het gezin dat de eerste zorg geeft, hier geldt vooral een kostwinnersmodel; toegang tot verzorging is afhankelijk van hoeveel men bijdraagt. De Scandinavische sociaal-democratische verzorgingsstaat gaat er van uit van een universalistische benadering; iedereen is gelijk, heeft gelijke toegang. Om dat te kunnen betalen en te kunnen uitvoeren moet iedereen in het arbeidsproces worden betrokken; daarvoor de omstandigheden gecreerd worden. Nederland is de laatste decennia meer van de Anglo-saksische en Scandinavische regimes overgenomen, maar blijft in hoge mate conservatief corporistisch.
Met de toenemende mondialisering, door de demografische samenstelling van de maatschappij (meer alleenstaanden), en door vrouwenemancipatie, zal het conservatief corporatistisch systeem het meest aan slijtage onderhevig zijn. Met name de mondialisering behoeft enige uitleg; het conservatief corporatistische systeem sluit in wezen een hele groep uit om arbeidsproductief te zijn, waardoor de concurrentiepositie van het land vermindert, en dus de economische situatie verslechtert. Het anglosaksische en het scandinavische model lijken dus de enigen te zijn die kunnen overleven. Bij de scenarios in het boek wordt verschraling a l'americaine als een van de opties genomen; hierbij wordt het voorzieningenniveau voor eenieder verminderd, of deze nu autochtoon is of allochtoon.
Hetgeen niet expliciet behandeld wordt is een verdere ontwikkeling naar een scandinavisch model, het eerste model van integratie lijkt er het meeste op, maar voldoet niet. Die gaat namelijk uit van aanpassing en identificering naar de nieuwe, ontvangende samenleving.
Is het uberhaupt nuttig om een van de twee modellen uit te werken? We moeten eerst kijken naar waar de Nederlandse situatie het meest op lijkt. In tegenstelling tot wat verondersteld wordt, heeft de economie van Nederland meer gemeen met die van Zweden en Denemarken, dan met die van de VS. Zweden, Denemarken en Nederland hebben namelijk tamelijk open economieen, terwijl in de VS de handel vooral binnen het land wordt bewerkstelligd. Dit is misschien niet gek, gezien de grootte van de landen, maar heeft wel invloed op de vormgeving van de verzorgingsstaat. Omdat de VS economisch afhankelijk zijn van zichzelf, is het financiele risico dat een uitgebreide verzorgingsstaat met zich meebrengt veel groter dan van economieen die hun risico's kunnen spreiden. Een uitgebreide verzorgingsstaat is ook meer nodig in open economieen, omdat mensen dan aan deze economieen gebonden blijven, en talenten niet snel verloren gaan in het mondiaal economisch spel.
Ik werk dus het scandinavische model uit; mede omdat verschaling a l’americaine al uitgewerkt is in het boek. Ten eerste ga ik uit van: De verzorgingsstaat hecht waarde aan volledige arbeidsparticipatie, en schept daar de voorwaarden voor. Dit doe ik omdat de enige basis om een welvaartsstaat in tact te houden middels arbeid kan worden gerealiseerd. Een universalistisch systeem heeft arbeid nodig om zichzelf te kunnen bekostigen.
Ten tweede ga ik uit van het ongewenste effect dat we willen voorkomen, namelijk dat immigranten moeten teruggrijpen op illegale manieren van het voorzien in eigen levensonderhoud. Arbeid is het sleutelwoord in de integratie van allochtonen; en de taak van de overheid is deze volledig, danwel zo volledig mogelijk, te faciliteren. Arbeid als toegangsbewijs tot de verzorgingsarrangementen is niet eens een gekke gedachte, het wordt in het boek enkele malen geopperd. Hoe verhoudt zich dat dan met immigranten?
Naar een realistische beleidsagenda.
Als we een verzorgingsstaat willen waartoe iedereen toegang heeft, dan moet daar het financieel en economisch draagvlak voor gecreerd worden. De omstandigheden van Nederland zijn daarvoor enerzijds gunstig, vanwege de open economie. Ongunstig is de wijze waarop in Nederland arbeid wordt bevorderd; Nederland hangt nog te veel het kostwinnersmodel aan; dit uit zich onder andere in het lage aantal kinderopvangmogelijkheden.
De ontwikkelingen die we vanuit Zweden en Denemarken kennen zijn niet eenduidig; zij geven beide een ander antwoord op toenemende mondialisering. Zweden stapt gedeeltelijk af van het pure sociaal-democratische universalistische systeem; de pensioensopbouw is hier recentelijk afhankelijk geworden van de werktijd. Denemarken heft juist gekozen voor een veel flexibelere invulling van de arbeidsmarkt, en een vermindering van de ontslagbescherming, om tegemoet te komen aan de steeds duidelijker wordende trend van het samenstellen van een knutselbiografie. Door de arbeidsmarkt hier te flexibiliseren kan het universalistische karakter van de verzorgingsstaat gehandhaafd blijven.
De plicht die ingezetenen van een land hebben is dat zij gaan werken wanneer dat kan. Dit om de nodige inkomsten te genereren die de welvaartsstaat in al zijn aspecten financierbaar maakt. De plicht die een overheid heeft is dat deze ook actief ingrijpt; niet alleen door banen te creeeren, maar ook door mensen naar banen toe te leiden. De overheid zoekt actief, desnoods over de grenzen heen, biedt mogelijkheden tot (om)scholing.
Dit geldt zowel voor ingezetenen, de in Nederland geboren personen, als voor immigranten. Iedereen die aan dit criterium voldoet, heeft het recht op arbeidsbemiddeling en de faciliteiten om arbeid te kunnen verrichten, en de plicht werk te aanvaarden. We kunnen daarmee de overheid direct het grootste arbeidsbureau noemen. Als dat arbeidsbureau werk voor iemand in het buitenland vindt, is dat geen probleem. Het gaat er immers niet om waar de burger werkt, als hij het maar doet. De Nederlandse staat zal met name in de grensstreek van Duitsland en Belgie ook actief ontgrensde of transnationale jobs zoeken en aanbieden.
Datzelfde geldt voor immigranten; zij kunnen bij aankomst in Nederland kiezen om volledig opgenomen te worden binnen de Nederlandse verzorgingsstaat, en dus op zoek te gaan naar werk. Ook hierin spelt de Nederlandse overheid dan een rol. Maakt de immigrant deze keuze niet, dan kan deze terug blijven vallen op de verzorging (en wellicht arbeidsbemiddeling) uit het land van herkomst, en/of verdwijnen in de illegaliteit.
De verplichting van de verzorgingsstaat is dus te investeren in het iedereen aan het werk krijgen, en de verplichting die mensen daar tegenover stellen is dat zij ook werkelijk gaan werken. Dat houdt de verzorgingsstaat betaalbaar, en verhoogt de productiviteit. Het maakt het antwoord van de vraag die opgeroepen wordt in het boek ook makkelijker oplosbaar; immers de verzorgingsstaat is gedeeltelijk beperkt doordat iedereen zich conformeert aan het arbeidsethos. Dit hoeft niet anders te gelden voor arbeidsmigranten, dan voor vluchtelingen; het onderscheid kan theoretisch zelfs vervallen. Om verschillende redenen in morele sfeer, lijkt het echter raadzaam wel een asielprocedure te handhaven, maar als consequentie aan de verlening van een status moet dan ook de werkplicht van en actieve begeleidingsplicht voor vluchtelingen worden verbonden.
Het voorgestelde is ook om een andere reden, samenhangend met de verzorgingsstaat, van belang. Doordat mensen meer keuzemogelijkheden hebben, hebben zij ook steeds meer kans om de verkeerde keuze te maken, die kunnen nadelig uitpakken voor de persoon. Dit is de achtergrond van het armoedebegrip van Beck, die er van uitgaat dat individuen een eigen knutselbiografie samenstellen, en daarbij een groter risico hebben buiten de boot te vallen. In het kader van georganiseerde solidariteit is het dus verstandig mensen actief te begeleiden in het maken van een keuze; deze is door veranderende sociale omstandigheden niet meer terug te brengen op het kleine sociale netwerk van familie, vrienden en kennissen. De overheid zou, op nationaal niveau, een actieve rol als ‘arbeidsbureau’ kunnen spelen, om de risicos op het noodlot van werkloosheid, ziekte etc. te verminderen. En daarmee op de niet gewenste effecten die we willen uitsluiten met het hebben van verzorgingsarragementen.
Tot slot; de bepleitte beleidsagenda heeft zijn achtergrond niet zozeer op basis van een moreel idee van solidariteit, de door mij als altruistisch beschouwde vorm van naastenliefde, maar juist ontwikkelingen die kunnen leiden tot vermindering van de ongewenste effecten van immigratie in de verzorgingsstaat an sich. Hoe broos de acceptatie van immigratie in de Nederlandse samenleving is, leert het feitelijk historisch slippertje van Aafke Komter, die de vechtpartij als verzet tegen de komst van het asielzoekerscentrum (1999) verwart met steun voor behoud van het lokale centrum dat er nooit gekomen is. Het betreft hier asielzoekers, en van asielzoekers wordt nogal vaak gezegd dat ze hier komen “om te profiteren van onze rijkdom en verzorgingsstaat.” Ook deze schijn wordt opgelost door de formele verplichting op te nemen dat eenieder die aanspraak op verzorging wil hebben ook beschikbaar moet zijn voor de arbeidsmarkt.
Overstappen op een meer actief universalistisch scandinavisch systeem, met een sterke nadruk op arbeid, gepaard gaande met een verdere flexibilisering van de arbeidsmarkt, zal de Nederlandse verzorgingsstaat versterken, ondanks, of juist dankzij, immigratie.
2004