Jelmer's Infostek
artikelen geschreven
door Jelmer Uitentuis
Kritiek Lazrak en Hirschi Ali op onderzoek getuigt van slecht onderscheidingsvermogen
Politici moeten hun verantwoordelijkheden kennen, en daar ook naar handelen
Deze week is er een hype ontstaan over de objectiviteit van de parlementaire onderzoekscommissie die de Integratie van allochtonen onderzoekt. Deze commissie heeft het Verwey Jonker instituut gevraagd te evalueren hoe het met de integratie van allochtonen staat. Hetzelfde instituut heeft eerder beleidsadviezen uitgebracht over ditzelfde onderwerp, en wordt daarom door Lazrak en Hirschi Ali bekritiseerd. Verwey Jonker zou geen objectief onderzoek kunnen doen; volgens Lazrak en Hirschi Ali heeft het instituut jarenlang het debat over de multiculturele samenleving en het daarbij behorende beleid bepaald. De kritiek op het instituut is ondoordacht, en slaat kant noch wal.
De kritiek op het inhuren van het Verwey Jonker instituut om een onderzoek te doen naar de integratie van allochtonen in de Nederlandse samenleving is simpel en kort door de bocht; de idee dat het instituut, doordat het beleidsadviezen gaf, het beleid niet kan onderzoeken op het resultaat is holle retoriek.
In een beleidsonderzoek, waarin beleidsadviezen worden opgenomen is een duidelijke vraagstelling essentieel, en moet de doelstelling van het beleid verduidelijkt worden. Doelstellingen van het beleid om te komen tot integratie van allochtonen in de autochtone samenleving leidt tot andere adviezen dan een doelstelling om bijvoorbeeld segregatie te bevorderen. Die doelstellingen worden door de daarvoor verantwoordelijke minister gesteld, niet door een onderzoeksinstituut.
Een tweede aspect is dat het beleidsadvies dat volgt slechts aangeeft welke maatregelen er naar verwachting het meest effectief naar dat bepaalde doel toewerken. Dit betekent onherroepelijk dat, omdat het om een verwachting gaat, bij een goede uitvoering van het beleidsadvies deze desalniettemin kan blijken niet te werken. Reflectie op beleid, waar ook de commissie voor is opgericht, is ten aller tijden mogelijk en wenselijk.
Ten derde is het niet het onderzoeksinstituut, maar de minister die verantwoordelijk is voor de uiteindelijke keuzes die er gemaakt moeten worden. Kortom; wat er werkelijk wordt uitgevoerd is de keuze van de verantwoordelijk bewindspersoon. Daarnaast is niet het onderzoeksinstituut de uitvoerder van het beleid, en heeft dus geen enkel belang bij het uit de wind houden van de beleidsuitvoerder.
Het is met name de scheiding van beleidsuitvoering, beleidsonderzoek, beleidsadvisering en beleidsverantwoordelijkheid welke door de critici van de onderzoekscommissie niet kan worden gemaakt.
Er zit namelijk veel verschil tussen deze vier aspecten; beleidsuitvoering is, zoals het woord al zegt, uitvoering van het beleid. Beleidsuitvoering is, hoe men het ook went of keert, een theoretisch idee omzetten in praktische handelingen. En dat kan op verschillende manieren; interpretaties van het theoretisch beleid kunnen niet alleen verschillen, het kan ook onmogelijk worden geacht of onwenselijk. Verder ligt er binnen beleid dat over mensen gaat veelal een georganiseerde discretionaire bevoegdheid; dit wil zeggen, beleidsvrijheid, omdat erkend wordt dat beleidsuitvoerders te maken hebben met mensen, individuen en daarmee verschillende entiteiten.
Kortom; de concrete vertaalslag van beleid naar beleidsuitvoering heeft een aantal obstakels in zich.
Beleidsverantwoordelijkheid is een taak van degenen die het beleid vormgeven; degenen die de keuzes maken van welke doelen er moeten worden bereikt en welke middelen daarvoor beschikbaar gesteld worden. Beleidsverantwoordelijkheid betekent ook de voortgang van het beleid bewaken, en daarvoor het beleid sturen.
Beleidsonderzoek is onderzoek naar het beleid; hoe ziet het beleid er uit, wat is het beleid. Haalt het beleid de gestelde doelen, en zo ja; hoe komt dat. En zo nee, hoe komt het dat dat niet gebeurd? Beleidsonderzoek heeft dus te maken met reeds bestaand beleid, welke uitvoerig kan worden onderzocht. Het rapport van het Verwey Jonker instituut over de integratie van allochtonen is zo'n onderzoek.
Meestal ligt in dat verlengde wel beleidsadvies; met het weten hoe het beleid er uit ziet, en de verzamelde feiten kan worden bekeken in hoeverre dit beleid voldoet aan de verwachting die er is. Een evaluatie van beleid kan lacunes in de uitvering van het beleid aan het licht brengen. Blijkt het te zijn dat, bijvoorbeeld door veranderende omstandigheden, de beleidsdoelen niet worden behaald, dan kan worden geadviseerd een bepaalde investering te doen, of een bepaald doel bij te stellen.
De keuze hoe om te gaan met dit beleidsadvies ligt echter bij de beleidsverantwoordelijken. De keuze voor beleidsprioriteiten idem dito. Als het gaat om landelijk beleid zijn daarbij de regering en de Kamer degenen die hun keuzes moeten maken.
Daarbij is de vraag waarom de huidige kritiek op het Verwey Jonker instituut nu naar voren komt. Dat heeft te maken met een drietal (semi)politieke ontwikkelingen:
Allereerst de opkomst van de Nieuwe Politiek, waarin hanengedrag gemeengoed is geworden, waarbij politiek scoren belangrijker is dan politieke resultaten behalen, en waarbij suggesties worden gepresenteerd als feiten; waarbij het niet nauw wordt genomen met de feitelijke juistheid en verifieerbaarheid van gepresenteerde suggesties. De Nieuwe Politiek bestaat uit een vergrote regenteske houding van de regering, gecombineerd met een steeds verdergaande vervlakking en oppervlakkigheid van de volksvertegenwoordiging. Aangezien deze laatste niets anders wil dan in de media komen om zichzelf in de kijker te spelen, worden korte statements voor voldoende geacht. Er zijn weinig parlementariėrs die hun werk serieus lijken te nemen en zich durven te verdiepen in de onderwerpen waarop zij de samenleving willen verbeteren.
Ten tweede is er de opkomst van subpolitieke systemen, waarover het politieke primaat onduidelijk is geworden. Dit betreffen de internationale gemeenschap, waaronder de EU, de WTO enzomeer. Maar ook de wetenschappelijke wereld, waarin navenant meer kennis aanwezig is dan in de politiek. Kennis is een machtsfactor van betekenis. Maar doordat politici, beleidsverantwoordelijken zich te weinig verdiepen in de feitelijkheden en mogelijkheden, kunnen zij hun doelstelling nauwelijks tot een politiek adequate beleidsagenda omzetten. Het politieke primaat ligt echter wel degelijk, in eerste instantie, bij de democratische instituties; de regering en het parlement, die hun eigen falen graag afschuiven op enerzijds beleidsuitvoerders, anderzijds op beleidsadviseurs.
Ten derde is er de politieke agenda die overheersender is maar ook veranderd. Met de toename aan zwevende kiezers is de agenda van politici meer gericht op krachtige statements om het publiek te behagen. Dit gaat ten koste van serieuze politiek. De algemene strategie van politici is er een van: grote passen snel thuis. Dat dit ten koste gaat van de kwaliteit van et beleid doet voor politici niet ter zake. In het geval van de onderzoekscommissie naar de integratie betekent dit dat de uitkomst van het onderzoek door de politieke partijen reeds bepaald was alvorens het feitelijke onderzoek was afgerond. Een uiterst destructieve en strategisch onverstandige manier om een werkelijk effectieve beleidsagenda uit te stippelen.
Deze drie ontwikkelingen, maakt het onderscheid tussen beleidsadvies en beleidsverantwoordelijkheid troebel. Om hierin helderheid te krijgen zijn echter wel aanbevelingen te doen aan parlementariėrs en bestuurders:
1) Parlementariėrs moeten zich weer verdiepen in de dossiers, weer weten waar debatten over gaan. Zo komt het primaat van politieke beslissingen weer duidelijker bij de politiek te liggen, en vergroot dat de kwaliteit van de beleidsagenda's ook.
2) Politici moeten voor zichzelf ook duidelijk hebben wat hun verantwoordelijkheid is; en dat is doelen stellen, keuzes maken en daar de consequenties van dragen. Die verantwoordelijkheid moet serieuzer genomen worden. Daarbij kan informatie worden ingewonnen bij een onderzoeksinstituut, die aan de hand van de doelen, beleidsadviezen kan opstellen. Maar beslissingen worden gemaakt door degene die de verantwoordelijkheid draagt om de keuzes te maken.
3) Politici dienen eerst tot 10 te tellen alvorens ze domme dingen zeggen.
Lazrak en Hirschi Ali hebben voor hun beurt gesproken en tegelijkertijd laten blijken dat ze hun positie als politicus ten aanzien van de commissie, beleidsuitvoerders, beleidsonderzoek en beleidsadviezen niet duidelijk voor ogen hebben. Het is dan ook aan hun om de werkelijke consequenties te gaan overzien; dat zij het opstellen van een effectieve beleidsagenda eerder belemmeren dan verbeteren. En daarvoor hebben wij ze niet gekozen.
2003